Referendum popolari e crisi dell'Europa

di Giorgio La Malfa - 17/12/2008 - Politica estera
Referendum popolari e crisi dell'Europa
1.     Roma e Lisbona: le ratifiche mancate

L’esito negativo del referendum irlandese del giugno scorso sul trattato di Lisbona avrebbe dovuto innescare, sopratutto venendo dopo la bocciatura nel 2005, in Francia e in Olanda, del trattato di Roma, una riflessione seria in seno alle classi dirigenti europee sulle ragioni di queste dure manifestazioni popolari di rigetto nei confronti dell’Europa. Sarebbe stato saggio  chiedersi che cosa stia succedendo e perché, a differenza delle ratifiche affidate ai Parlamenti, i referendum popolari, nonostante il sostegno di larga parte del mondo politico ed economico, tendano a dare esiti negativi.

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i questa riflessione non c’è traccia. Si direbbe che Governi e Commissione Europea considerino rischiosa una discussione aperta di queste questioni. Essi fanno di tutto per minimizzare il problema rifugiandosi in spiegazioni ad hoc di questi esiti e derubricandoli a incidenti di percorso. Negano recisamente che il no degli elettori possa riferirsi al progetto europeo in quanto tale; si soffermano il meno possibile sull’analisi delle motivazioni del voto; per guadagnare tempo, annunziano pause di riflessione (senza riflessione); pensano di aggirare gli ostacoli riproponendo, come è avvenuto per il trattato di Roma dopo i no francese ed olandese, un nuovo trattato con contenuti analoghi a quello la cui ratifica è stata bloccata; oggi, dopo il no irlandese, sperano che, in cambio di qualche concessione, come il mantenimento della presenza nella Commissione Europea di un commissario per ciascun paese membro, e di qualche Protocollo aggiuntivo sul diritto di famiglia o sul rispetto della neutralità irlandese, il governo di Dublino, come è già avvenuto al tempo del trattato di Nizza nel 2001, se la senta di  indire un nuovo referendum.

L’esempio classico di questo sforzo di interpretazione minimalistica delle ragioni del no fu il commento del Presidente della Commissione Europea nel 2005 dopo i referendum francese e olandese sul trattato di Roma. L’esito di quelle votazioni - disse Manuel Barroso - non doveva essere interpretato come un no al testo del trattato costituzionale, ma come un no al contesto. Gli elettori europei non  avrebbero, cioè,  inteso pronunciarsi sul merito del trattato, che, essendo oltretutto lungo e complesso, essi non potevano  conoscere in dettaglio. E neppure sul processo di integrazione europea in quanto tale, di cui gli elettori non potevano e non potrebbero non apprezzare i grandi effetti positivi.

Più o meno questa è la linea sulla quale si attestano tutti. Si ammette che possa esservi una quota del voto che esprime un giudizio o un sentimento negativo sul processo di integrazione europea, ma la spiegazione del successo dei no va ricercata nell’assommarsi di reazioni diverse, in parte contraddittorie, che portano vari segmenti dell’elettorato a trovare nel referendum l’occasione per una manifestazione clamorosa di un malessere che con l’Europa avrebbe poco a che fare. Il grosso dei no verrebbe da elettori che colgono l’occasione del referendum per esprimere insoddisfazione verso il proprio governo. Altri, probabilmente preoccupati dai processi di globalizzazione, cadono nell’errore di ritenere che l’Europa sia una concausa del problema e non comprendono che l’integrazione europea è semmai  lo strumento per limitare le conseguenze di una evoluzione mondiale inarrestabile. Altri ancora, spaventati per i fenomeni migratori, pensano che sia l’Europa ad obbligare a spalancare le porte del proprio paese, mentre, semmai, come per la globalizzazione, solo un’Europa più forte ed unita potrebbe fornire una risposta adeguata a questo problema. L’esito referendario non sarebbe dunque un no all’Europa, ma la somma di tante pulsioni diverse che con l’Europa hanno poco a che fare. Oltretutto,  rifiutando l’Europa, gli elettori non dimostrano soltanto ingratitudine per ciò che essi hanno ottenuto grazie all’Europa, ma rischiano anche di vedere aggravarsi i propri problemi.

Secondo questa visione consolatoria, l’Europa non è in questione. Si tratta solo di evitare che, per sbaglio, gli europei votino contro il loro stesso interesse. Dopo il voto negativo di Dublino qualcuno ha sostenuto che, d’ora in poi, nella ratifica dei trattati europei dovrebbe essere preclusa la possibilità di ricorrere ai referendum; altri ha suggerito che, in caso di esito negativo di un referendum, debba essere automaticamente prevista la convocazione di un secondo referendum nel quale sarebbe chiesto agli elettori se essi intendono restare in Europa o uscirne. Se gli elettori riaffermassero la loro scelta europea, questo implicherebbe la correzione del giudizio espresso in precedenza. Se prevalesse il no all’Europa, il paese uscirebbe dall’Unione e gli altri potrebbero proseguire tranquillamente nel loro cammino.

In realtà, in ambedue i casi, si tratta di ipotesi astratte e di impossibile realizzazione. Circa la prima, pur ricordando che in Italia la saggezza dei costituenti portò a escludere la possibilità di svolgere dei referendum in materia di trattati, appare molto difficile, ex post factum, cioè dopo le bocciature referendarie dei due trattati europei più recenti (e, ancor prima di questi episodi, la quasi bocciatura nel 1992  nel referendum francese sul trattato di Maastricht) stabilire che il compito di ratifica dei trattati europei spetti esclusivamente ai Parlamenti. Né si dice attraverso quale procedura sarebbe possibile vincolare gli stati membri a escludere lo strumento referendario dai processi di ratifica dei trattati. Quanto alla  seconda proposta, è difficile immaginare una specie di Spada di Damocle che si protenda sul capo degli elettori tentati dal no. Può darsi che in queste condizioni il sì avrebbe vita più facile, ma non sarebbe certo il modo migliore per ricreare nelle opinioni pubbliche un sentimento favorevole nei confronti dell’Europa.

In sostanza, le classi dirigenti europee rifiutano di riflettere sul significato complessivo dei referendum popolari. Respingono a priori l’idea che vi sia, e stia crescendo, un malessere reale verso la costruzione europea; non intendono prendere in considerazione la possibilità che l’integrazione europea possa non costituire più, come invece è stato in passato, un obiettivo pacificamente accettato dalla quasi totalità dei cittadini; non pensano di mettere in discussione né ciò che è stato fatto, né ciò che, di volta in volta, risulta possibile fare sulla base delle estenuanti negoziazioni intergovernative e dei compromessi che esse comportano.

La scelta di nascondere la testa sotto la sabbia, interpretando il voto come il risultato casuale di un sondaggio che non riguarderebbe il gradimento dell’integrazione europea, e di procedere come se nulla fosse avvenuto assumendo un atteggiamento vagamente minaccioso nei confronti delle opinioni pubbliche ‘devianti’, comporta il rischio dell’accumulazione progressiva del malessere. Dando l’impressione, all’indomani dell’esito negativo di una consultazione referendaria, che non si ha intenzione di rispettare il giudizio popolare, ma puramente e semplicemente di aggirarlo, si rischia di stimolare un effetto di imitazione nei paesi in cui, almeno finora, la maggioranza dei cittadini ha continuato a esprimere un giudizio favorevole sui passi compiuti nella direzione dell’integrazione europea.


2.     Il problema del deficit democratico

Invece di minimizzare è molto più saggio riflettere a fondo sulle ragioni che conducono agli esiti negativi che emergono quando si interrogano direttamente i cittadini sulla costruzione europea. Oltretutto, anche nei processi di ratifica parlamentare si cominciano ad avvertire delle difficoltà sconosciute in passato: gli esempi più recenti sono quelli della Polonia e della Repubblica Ceca. Va rovesciata l’interpretazione di quello che sta succedendo. Bisogna partire dalla ipotesi che il malessere verso l’integrazione europea sia reale e che gli elettori non votino per sbaglio. Soltanto un misto di paternalismo e di paura può indurre a sottovalutare i segnali che indicano che il clima attorno all’Europa sta divenendo meno favorevole. Per decidere che cosa si debba fare, è indispensabile cercare di comprendere che cosa non piace più dell’Europa anche in paesi che in passato sono stati all’avanguardia del cammino europeo.

Se si entra nell’ordine di idee di ragionare seriamente sulle cause del raffreddamento progressivo delle opinioni pubbliche verso il progetto europeo, bisogna considerare con la necessaria attenzione l’ipotesi che all’origine della crisi vi sia la percezione o la sensazione di un problema di legittimità democratica delle istituzioni europee o, per dirlo in altri termini, di un ‘deficit democratico’ del potere sempre più esteso e penetrante acquisito dalle istituzioni europee nel corso ormai più che cinquantennale del processo di integrazione europea.

In sé, il problema  del deficit democratico non è nuovo. Esso è stato segnalato più volte dai giuristi nel corso degli anni, anche se per molto tempo si è potuto ritenere che si trattasse di una questione, se non proprio esoterica, quantomeno come un problema percepibile essenzialmente all’interno di ambienti che hanno una conoscenza sofisticata dei meccanismi istituzionali. Era legittimo ritenere che i cittadini europei nel loro complesso non avessero le conoscenze indispensabili per dare un giudizio su questi problemi né per decidere il proprio atteggiamento sulla ratifica di un trattato in base ad argomenti di questo genere.

Oggi le cose sono cambiate. Il problema nasce dalla estensione degli ambiti di intervento delle istituzioni europee e dall’ampliamento progressivo dei loro poteri. Per molto tempo le istituzioni europee hanno avuto competenze specifiche e ristrette; esse erano chiamate a gestire materie che potevano apparire distanti dalla vita quotidiana dei cittadini: le produzioni di carbone e di acciaio, le tariffe doganali, le regole di mercato nel caso delle concentrazioni transfrontaliere, la liberalizzazione dei movimenti dei capitali. Si trattava ovviamente di materie importanti nelle quali le decisioni europee avevano un’influenza diretta all’interno dei singoli paesi, ma la percezione dell’importanza di quelle decisioni era essenzialmente indiretta.

L’idea di Jean Monnet di estendere progressivamente i campi della cooperazione europea ha funzionato in maniera straordinaria. Rispetto a quella configurazione iniziale dei poteri delle istituzioni europee, il cambiamento che si è determinato è stato imponente ed ha investito questioni per le quali i cittadini hanno una sensibilità diretta. Si possono fare molti esempi di settori nei quali l’opinione pubblica non può non essere consapevole dell’impatto generale delle decisioni europee. Una prima consapevolezza dell’impatto generale delle decisioni europee fu originata,  a partire dalla fine degli anni ’60, dalla politica agricola comune. Le lunghe discussioni ministeriali sulla fissazione dei prezzi agricoli, le quote di produzione, le multe comminate ai produttori che non rispettavano le quote e così via resero consapevoli milioni di europei che “Bruxelles” era il luogo dal quale promanavano decisioni rilevanti per la loro vita ordinaria. Poi è venuto il monitoraggio della finanza pubblica che si è fatto più stringente dopo l’entrata in vigore del trattato di Maastricht, alla fine del ’93 e che, in molti casi, ha costretto i governi a varare dei programmi di contenimento del deficit che spesso hanno comportato l’aumento della tassazione. E ancora, a partire da una certa data,  la Commissione Europea ha avuto la responsabilità di limitare il ricorso ad eventuali aiuti di stato, considerati distorsivi della concorrenza e di imporre, se del caso, una revisione delle norme relative. Poi i tribunali hanno dovuto riconoscere la supremazia del diritto comunitario sul diritto nazionale. Dall’economia, a partire dagli anni ’90, la cooperazione si è estesa alla politica estera ed alla sicurezza comune e poi alla giustizia ed ai diritti umani; l’accordo di Schengen ha regolato la libera circolazione delle persone in seno all’Unione Europea.

Nell’ambito di questa espansione progressiva dei compiti e delle responsabilità delle istituzioni europee, quello che ha probabilmente contribuito di più alla percezione di uno spostamento del potere effettivo di decisione dall’ambito nazionale a quello europeo è stata la creazione dell’Unione Monetaria Europea che in sé può essere considerata come una delle realizzazioni più importanti e significative dell’intero processo dell’integrazione europea. L’introduzione dell’euro, la creazione della Banca Centrale e soprattutto la conclamata affermazione della sua indipendenza dai Governi, hanno reso visibile il trasferimento delle responsabilità e delle funzioni di politica monetaria a una entità europea sulla quale i cittadini sentono di non avere alcun controllo.

Come potrebbe un cittadino europeo non rendersi conto che una parte importante delle regole che egli è chiamato ad osservare o delle politiche adottate dal proprio governo è dettato da decisione assunte da una o dall’altra delle istituzioni europee? Se dunque fosse proprio la percezione, per quanto imprecisa, di un problema di legittimità democratica delle istituzioni europee a determinare il rigetto dei trattati che estendono i poteri di queste istituzioni? E’ evidente che gli elettori non sono giuristi e che non sarebbero in condizioni di argomentare con precisione né gli argomenti a favore, né quelli contro l’ipotesi che vi sia un deficit democratico in Europa. E tuttavia perché escludere frettolosamente, dicendo che le cause del no non riguardano l’Europa in quanto tale, la possibilità che il processo di integrazione europea possa apparire a strati crescenti di cittadini come un processo generato dall’alto, guidato da una logica incomprensibile ai più e incontrollabile sotto il profilo democratico?

La domanda successiva è: perché solo ora nasce questa sensazione di carenza di democrazia nelle istituzioni europee? Perché non prima, nel corso degli oltre 50 anni nei quali si è avviato e si è sviluppato il processo di integrazione europea? Una prima risposta è che l’estensione  delle aree nelle quali le decisioni rilevanti per i cittadini promanano dall’Europa ha avuto luogo nel corso di un lungo periodo, cosicché l’acquisizione della consapevolezza del peso dell’Europa nella vita quotidiana ha richiesto molto tempo.

Ma vi è di più. In tutta la prima fase del processo di integrazione, dall’inizio degli anni ’50 alla fine degli anni ’80, la condizione storica dell’Europa era tale da porre in prima linea le esigenze di cooperazione fra gli stati europei rispetto sia alla difesa delle prerogative di ciascuno stato, sia alle garanzie democratiche per i cittadini europei. Era vivo il ricordo dei conflitti che avevano opposto fra loro gli stati europei e vi era anche la consapevolezza di una minaccia esterna incarnata dall’Unione Sovietica che faceva passare in secondo piano molti problemi. Nel progetto europeo vi era un elemento idealistico che tendeva a prevalere su uno stretto calcolo della convenienza del trasferimento dei poteri decisionali alle istituzioni europee e che predisponeva gli europei a guardare con favore qualunque sottrazione di poteri agli stati nazionali.

Questi due aspetti ai quali si è accennato – la speranza e la minaccia – sono oggi, per ovvi motivi, molto meno importanti di quanto essi non fossero nel corso della prima fase dell’integrazione europea. Già a metà degli anni ’80 un acuto osservatore delle cose europee come Stanley Hoffman aveva osservato che il successo della Comunità Europea nella ricostruzione dell’Europa prima e nel suo sviluppo economico poi, stava restituendo legittimità agli stati nazionali che della Comunità facevano parte e questo – aveva concluso – avrebbe reso più difficili i passi successivi dell’integrazione. La Caduta del Muro di Berlino, alla fine degli anni ’80, ha fatto venir meno l’altro elemento che aveva sostenuto il processo di integrazione. E’ all’incirca da quel momento che il cammino dell’integrazione europea si è fatto più accidentato.

Quando si riflette seriamente su questa ipotesi, si deve osservare che, di fronte a una estensione come quella che hanno raggiunto gli ambiti di responsabilità dell’Europa, non è necessaria una grande sofistificazione giuridica per percepire un problema di democraticità delle istituzioni preposte a questi compiti. Il deficit democratico della costruzione europea è talmente evidente da poter essere facilmente percepito da una larga parte della pubblica opinione e dell’elettorato. Il problema emerge dal confronto, che è sotto gli occhi degli elettori, fra le istituzioni europee e quelle degli stati nazionali. In realtà, è proprio dal confronto fra le une e le altre che nascono i dubbi e le incertezze delle opinioni pubbliche europee.

Per quante riserve i cittadini degli stati europei possano avere sulle strutture politiche e di governo del proprio paese, nella loro stragrande maggioranza essi sanno di vivere in sistemi democratici, cioè in sistemi che, in ultima analisi, sono sotto il loro controllo. Il voto periodico per il rinnovo dei Parlamenti o per l’elezione dei capi dell’esecutivo consente o dà la sensazione di consentire un’influenza diretta sugli orientamenti e le scelte dei governi dei rispettivi paesi. Questa sensazione di legittimità democratica degli organi nazionali di governo è accresciuta dalle norme che regolano l’elezione dei governi regionali e locali che si conformano agli stessi modelli. Vi sono, come è ovvio, segmenti delle opinioni pubbliche, all’interno dei singoli stati europei, che percepiscono un grado insufficiente di democrazia rispetto a taluni gruppi sociali svantaggiati o a taluni problemi non sufficientemente considerati, ma non si può dire che vi siano segnali nei singoli paesi europei di una percezione diffusa di un deficit democratico degli organi costituzionali. I governi possono apparire più vicini o più lontani dai bisogni dei cittadini, ma i cittadini hanno la sensazione di disporre, al momento del voto, del potere di correggere e di riorientare le scelte pubbliche.

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a situazione delle istituzioni europee è totalmente diversa da quella delle istituzioni politiche degli Stati membri. I due principali organi ‘costituzionali’ europei, il Consiglio Europeo e la Commissione sono emanazioni, in varia forma, dei Governi nazionali. Essendo questi ultimi organismi democratici, è evidente che l’investitura da parte dei governi degli organismi europei garantisce una democraticità complessiva del sistema. Il problema però riguarda la relazione che si istituisce fra i cittadini-elettori e gli organi europei. Se la democrazia consiste essenzialmente, più che nella possibilità di eleggere i governi, in quella di mutarli, le istituzioni europei falliscono questo test.

Sia il Consiglio che la Commissione presentano profili delicati per quanto riguarda il controllo democratico sui loro orientamenti e le loro decisioni. Per quanto riguarda il Consiglio, i suoi membri, facendo parte dei governi nazionali,  sono soggetti al controllo democratico che ha luogo in tutti i paesi attraverso il meccanismo elettorale. Ma non vi è un controllo democratico sul Consiglio in quanto tale. Non vi è cioè una sede alla quale ricorrere di fronte alle decisioni del Consiglio, né vi è un periodico ricorso alle urne per scegliere il Consiglio stesso. Ciò che i cittadini europei possono fare è scegliere, al momento delle elezioni nazionali, il proprio governo e dunque, indirettamente, il proprio rappresentante nel Consiglio, ma l’organismo  in sé è sottratto a un controllo democratico diretto. Gli elettori non hanno alcuna possibilità di licenziarlo e di sostituirlo con un organo nuovo e diverso.  Tutte le decisioni che esso prende collegialmente sono sostanzialmente sottratte a un controllo democratico preventivo o successivo esercitato o da esercitarsi attraverso il voto popolare.

Problemi, in parte analoghi e in parte diversi,  si pongono per la Commissione Europea la cui  nomina è affidata al Consiglio Europeo. Poiché la Commissione è nominata per un quinquennio, la sua composizione non muta se intervengono elezioni in uno dei Paesi membri nel corso del periodo che diano luogo a un diverso orientamento politico rispetto a quello che prevaleva all’atto della designazione del Commissario. Non vi è inoltre un modo per i cittadini europei di esprimere una valutazione diretta sull’operato della Commissione e di procedere, se del caso, alla sua sostituzione. La questione è analoga a quella che si pone per il Consiglio, ma è più grave in relazione allo  status particolare di indipendenza rispetto ai Governi ed ai Parlamenti nazionali di cui gode la Commissione in base ai Trattati europei. I suoi membri, salvo nel caso si rendano responsabili di gravi irregolarità, sono inamovibili. I governi nazionali non possono revocarli e sostituirli. Non possono dare loro indirizzi politici. Sostanzialmente la Commissione, una volta nominata, ha per tutta la durata del mandato, una pressoché totale libertà di decisione nelle materie che i trattati le assegnano.

La differenza rispetto al Consiglio, sul quale non vi è da parte dei cittadini nessuna possibilità, diretta o indiretta, di esercitare un controllo, è che sulla Commissione esiste un controllo esercitato dal Parlamento Europeo che a sua volta, essendo eletto a suffragio universale, rappresenta certamente un’istanza democratica. Il Parlamento esamina i candidati al ruolo di Commissari europei proposti dal Consiglio Europeo e può contestarne le qualificazioni ad assumere la funzione. Il Parlamento dispone inoltre del potere della sfiducia attraverso il quale può imporre le dimissioni della Commissione. Questo potere, tuttavia, pur potendo in linea di principio essere esercitato dal Parlamento Europeo in ragione delle scelte politiche della Commissione, è essenzialmente un potere di impeachment collegato all’emergere di responsabilità individuali o collettive nell’esercizio dei compiti istituzionali previsti dai trattati.

La percezione del possibile deficit democratico dell’Unione Europea è stata acuita, più di recente, dalla realizzazione dell’Unione Monetaria ed in particolare dalla creazione della BCE alla quale il trattato di Maastricht ha conferito una indipendenza assoluta, ulteriormente rafforzata dal divieto per le autorità nazionali di governo e per le istituzioni europee di dare indicazioni di comportamento agli organi direttivi della Banca. Per quanto venga sostenuta autorevolmente la tesi che l’assetto migliore per la conduzione della politica monetaria sia la sottrazione di essa alla responsabilità politica ed il suo affidamento a un organismo tecnico-burocratico protetto da uno statuto di totale indipendenza da ogni organi politico-istituzionale nazionale o europeo, non si può non osservare che, dal punto di vista dal quale si stanno considerando i problemi del controllo democratico delle istituzioni europee, appare certamente anomalo che scelte che condizionano fortemente la vita dei paesi europei siano del tutto sottratte a un’influenza politica.

In questo quadro non è certo il Parlamento Europeo a poter colmare il deficit democratico delle altre istituzioni europee. Esso è andato acquisendo nel tempo poteri maggiori in campi specifici – per esempio in materia di bilancio – ma non è titolare del potere di investitura dei governi tipica dei sistemi parlamentari, né è in grado di esercitare una funzione di controllo, come nei sistemi presidenziali, se non nella forma dell’impeachment, qualora ne ricorrano le condizioni.

Queste semplici considerazioni spiegano la diffidenza crescente verso l’Europa ed in particolare verso l’ulteriore estensione dei poteri delle istituzioni europee che si manifesta ogni qual volta i cittadini di uno o dell’altro paese europeo hanno occasione di farlo. Il problema è la percezione dell’incontrollabilità democratica di organismi di governo dalle cui decisioni dipende ormai larga parte della legislazione e delle politiche dei paesi membri.

La risposta che di norma viene offerta a una percezione diffusa di lontananza ed incontrollabilità delle istituzioni europee è assai poco convincente. Essa consiste nell’elencare i vantaggi che l’Europa trae dall’avere in molti campi un governo continentale: il mercato unico, l’euro, la politica commerciale unica, la politica agricola e così via e soprattutto nell’indicare le conseguenze negative che si determinerebbero se in luogo delle politiche comuni i singoli paesi europei dovessero far fronte separatamente l’uno dall’altro alle circostanze della vita internazionale. Piccolo non sarebbe bello. Grande è necessario. Ma l’errore racchiuso in questa risposta è che essa non allevia le preoccupazioni dei cittadini per la lontananza e per l’incontrollabilità delle istituzioni europee. E’ una risposta sostanzialmente paternalistica. Le classi dirigenti europee sembrano rivolgersi ai cittadini dicendo loro che, per quanto essi possano avere qualche motivo per ritenere che le istituzioni europee siano distanti e poco controllabili, se il potere di decisione venisse restituito a delle entità di Governo più vicine ai cittadini e da loro direttamente influenzabili, l’aumento di democrazia sarebbe più che controbilanciato in senso negativo dall’impossibilità di difendere efficacemente gli interessi dei cittadini. E’ come se dicessero: dovete scegliere fra poteri democratici inefficaci e poteri tecnocratici efficaci. Più democrazia o più efficacia? Governi più vicini ai cittadini o governi più in grado di realizzare cose buone? C’è da sorprendersi se, sempre di più, la reazione popolare in Europa sia di scetticismo sulla bontà di queste asserzioni non corroborate da argomenti sostanziali?


3.     Che si può fare?

Questo è dunque il problema europeo. L’atteggiamento critico verso l’Europa non è, come spesso lo si dipinge, una manifestazione di una regressione nel localismo. E’ invece espressione di una nuova consapevolezza da parte di masse crescenti di cittadini che non si possono affidare poteri così penetranti, come quelli di cui oggi titolari le diverse istituzioni europee, a organi che non godono di una legittimazione democratica proveniente da una investitura popolare, e i cui comportamenti non sono soggetti alla periodica sanzione del voto. Perché dipingere gli elettori irlandesi come degli egoisti incapaci di apprezzare i vantaggi che la partecipazione alla Comunità europea ha apportato loro e non riconoscere invece che, nel momento in cui risulta evidente che le scelte europee pesano e peseranno sul futuro dei cittadini europei più delle decisioni che possano prendere i governi degli Stati membri, i cittadini vogliono la garanzia di potere scegliere essi i propri governanti europei?

Se questo è il problema, è evidente che la strada che l’Europa ha cercato di percorrere in questi anni - e in particolare con gli ultimi due trattati – è  largamente sbagliata. Se le resistenze nascono dalla percezione di un deficit democratico, la cosa peggiore è tentare di estendere ulteriormente i poteri e i compiti di istituzioni su cui pende il sospetto di una scarsa o nulla rispondenza ai cittadini senza porre nel contempo il tema della loro democratizzazione. E’ vero che, come spesso si sottolinea, per ‘governare’ un’Europa composta di 27 paesi membri servono regole diverse dal passato. Ma se queste regole sono intese a conferire maggiori poteri a istituzioni sottratte a un controllo democratico, non c’è da meravigliarsi se queste considerazioni non risultano persuasive. Le esigenze alle quali sia il trattato costituzionale, che il trattato di Lisbona cercavano di rispondere erano interne al problema tecnocratico della governabilità. Ma essendo aperta una questione democratica, è chiaro che quelle proposte erano destinate ad alimentare più sospetti che consensi.

Chiamare ‘costituzionale’ un trattato che non risponde all’istanza fondamentale alla quale le Costituzioni debbono rispondere, è stato un errore. Che Costituzione è una Costituzione che rafforza i poteri dei governi, ma non li rende più controllabili dai cittadini?

Posto il problema in questi termini, si può intravedere la strada da percorrere. Essa consiste nel cominciare a porsi in modo esplicito i problemi di legittimazione democratica delle istituzioni europee. Questo significa che, davanti a qualsiasi proposta di estensione dei compiti dell’Unione Europea, si deve esplicitamente indicare in che cosa consiste il controllo democratico su quei poteri. Ma questo da solo non basterebbe. Non si tratta soltanto di guardare alle garanzie democratiche per i compiti futuri proposti per l’Unione: bisogna aumentare il tasso di democraticità delle istituzioni che oggi esistono. La discussione dovrebbe cominciare da questo punto.

Se si decidesse che questo è il tema di cui discutere, vi sarebbe una proposta dalla quale si potrebbe partire. Essa è di introdurre l’elezione diretta da parte dei cittadini dell’Unione del Presidente della Commissione Europea. I poteri della Commissione potrebbero restare identici, ma sarebbe un vero bagno di democrazia se chi è stato finora chiamato a guidare la Commissione in base a un’intesa fra i Capi di Stato e di governo dell’Unione, venisse eletto direttamente dei cittadini attraverso una campagna elettorale condotta in tutti i paesi membri.

Una soluzione di questo genere vorrebbe dire che l’Europa rallenta o arresta per un certo tempo l’espansione dei compiti delle sue istituzioni, ma si pone il problema della loro legittimazione democratica. Sarebbe un segnale talmente netto da modificare profondamente gli stati d’animo degli europei e da restituire alla costruzione europea larga parte di quel fascino che si è andato esaurendo in questi anni. Con l’occasione si potrebbe affidare al Presidente della Commissione eletto a scrutinio popolare il compito di presiedere stabilmente il Consiglio Europeo, contribuendo così a evitare un dualismo che era immanente nel testo dei trattati di Roma e di Lisbona. Infine, in questo stesso quadro, si potrebbero definire meglio i rapporti fra la Commissione e il Parlamento Europeo, precisando bene i poteri di controllo del Parlamento sulle attività della Commissione.

Il metodo Monnet, al quale si è fatto cenno sopra, ha servito egregiamente l’Europa per oltre 50 anni; ha assicurato una crescita delle funzioni europee in linea con i bisogni effettivi di un governo sovranazionale. Ma esso non ha affrontato – o forse non poteva affrontare – il problema della legittimazione democratica delle istituzioni europee. Pensare di proseguire con la strategia di Monnet, senza porsi il problema democratico, è impossibile. Da oggi nell’agenda della riflessione europea la domanda non dovrebbe essere più: che cosa altro far fare alle istituzioni europee? Essa dovrebbe essere: come possiamo rendere più trasparenti e più democratiche le procedure di investitura di coloro i quali sono chiamati a gestire le istituzioni europee? La Commissione e i governi sono lontani mille miglia da questa lunghezza d’onde. Nell’interesse dell’Europa, bisogna convincerli che questa è la vera agenda dei prossimi anni.

pubblicato su Aspenia, rivista di Aspen Institute Italia - Anno 13 numero 43, 2008
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