2. Contenuti principali del Trattato o dei due trattati in cui si articolerà la vita dell’UE

Il Trattato di Roma, cioè il Trattato Costituzionale, incorporava nel nuovo testo tutto il sistema giuridico comunitario, il vecchio e il nuovo. Nel Trattato di Lisbona si è scelto di procedere per emendamenti dei testi esistenti, con una novità importante che, secondo me, sarà significativa nel futuro dell’Europa: si è deciso di riunire tutta la materia europea in due diversi trattati. Al primo è stato dato il nome di Trattato dell’Unione Europea (TUE). Esso contiene i principi fondamentali che ispirano l’Unione Europea e le regole del funzionamento delle istituzioni; in buona sostanza il TUE rappresenta (senza dirlo) la Costituzione europea. Essa ha una struttura simile a quella della Costituzione italiana con la prima parte che riguarda i diritti e la seconda che concerne invece il funzionamento delle istituzioni. Il secondo è il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) che riunisce in un solo corpus giuridico la materia riguardante le politiche dell’Unione Europea.
In sé il trattato di Lisbona, di cui oggi dobbiamo autorizzare la ratifica, è composto di 7 articoli. Il primo contiene le modifiche ai trattati esistenti che danno luogo, una volta integrate, al TUE - Trattato dell’Unione Europea. L’articolo 2, a sua volta, contiene le modifiche a tutto il resto dei trattati europei che messi insieme costituiscono il TFUE - Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea. Gli articoli successivi contegono le norme transitorie e finali che servono a mettere in funzione i due trattati.

A mio giudizio, per effetto di questa impostazione, il Trattato di Lisbona opera un’importante chiarificazione della complicata struttura della legislazione europea, cresciuta progressivamente nell’arco di ben 50 anni. E’ un miglioramento concettuale rispetto al Trattato di Roma che metteva insieme, sotto il nome di Costituzione, un insieme di norme che avevano in parte un carattere fondamentale e che dunque potevano ben dirsi costituzionali, con altre norme che riguardavano invece i campi di attività delle istituzioni europee. Una Costituzione di 400 articoli – avevano buon giuoco a dire gli oppositori – era un unicum inaccettabile.

Il TUE comprende in tutto 55 articoli ed ha non solo la struttura, ma anche la dimensione di un documento costituzionale; il TFUE comprende circa 350 articoli. Con questa distinzione abbiamo oggi una parte maneggevole dove sono indicati i principi fondamentali e le istituzioni fondamentali dell’Unione, e un secondo trattato, il trattato sul funzionamento, che è il corpus delle politiche specifiche dell’Unione Europea.

Il TUE - trattato sull’Unione Europea - è diviso in 6 titoli:

· le disposizioni comuni
· i principi democratici
· le disposizioni sulle istituzioni
· le disposizioni sulle cooperazioni rafforzate
· le disposizioni sulla politica estera dell’unione
· le disposizioni finali

Nel preambolo si trova risolta, in maniera che può essere giudicata positivamente o negativamente a seconda del punto di vista delle varie parti politiche, la famosa e vexata questione dell’identità dell’Europa. La formula dice: “Ispirandosi alle eredità culturali religiose e umanistiche dell’Europa da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza e dello stato di diritto”…. Questo è il modo in cui il Trattato di Lisbona formula la questione che turbò, troppo a mio parere, la Comunità Europea sul fatto che si dovessero citare le “radici” della storia europea; qui si citano i valori religiosi e non religiosi in un modo nel complesso a mio avviso equilibrato.

Cosa c’è e cosa non c’è nel trattato sull’UE rispetto al Trattato di Roma? Comincio con il dire ciò che non c’è più. E’ caduta la parola Costituzione. Anche se il Trattato assomiglia molto a una Costituzione, più ancora del precedente sull’Unione europea che era troppo lungo e complesso, la parola Costituzione non c’è più. Sono scomparsi gli inni e la bandiera europea. È scomparsa una esplicita statuizione che indicava la supremazia del diritto comunitario, che era esplicitamente citata nel trattato costituzionale, è che stata abolita. C’è da dire che essa rimane nella sostanza non solo perché le Corti europee l’hanno affermata ma anche perché vi è un riferimento indiretto alla supremazia del diritto comunitario in altre parti del Trattato. Questa è stata la giurisprudenza stabile della Corte Europea, sotto l’influenza importante – vale la pena di ricordare - di un giurista italiano, il professor Mancini, trai più incisivi tra quelli che hanno portato ad affermare questo principio.
È scomparsa la modificazione lessicale importante che aveva previsto di chiamare “leggi” europee le direttive. È scomparsa la carta dei diritti che faceva parte integrante del Trattato di Roma. Anche in questo caso non è più parte integrante ma vi si fa riferimento vincolante e c’è un protocollo che ne limita l’applicazione solo alla Polonia e all’Inghilterra.

Cosa c’è di nuovo dal punto di vista istituzionale? Le novità sono molte e nel complesso positive. All’art. 13 il Trattato stabilisce con chiarezza tre principi di funzionamento del federalismo. Il primo è il principio di attribuzione: l’unione agisce nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli stati membri per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all’unione nei trattati appartiene agli stati membri. Questo dovrebbe tranquillizzare le opinioni pubbliche nazionali preoccupate per un eccessivo passaggio di poteri all’Europa. In secondo luogo vengono chiariti gli altri due principi importanti e cioè quello di sussidiarietà, che afferma che l’Unione interviene nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, solo nella misura in cui gli obiettivi non possono essere raggiunti dagli stati membri, e il principio di proporzionalità che dice che non si può andare al di là degli strumenti necessari per realizzare gli obietivi dell’attività delle istituzioni europee.

Secondo punto importante è il ruolo dei parlamenti nazionali. Finalmente è prevista una possibilità di intervento diretto dei parlamenti nazionali nel processo legislativo. Barroso ha dichiarato che la commissione ha già reso operativa questa parte del Trattato prima della sua statuizione, ovvero manda gli atti legislativi in preparazione ai parlamenti nazionali e essi possono reagire. Barroso ci ha anche informato che a fronte di circa 250 atti ricevuti dagli stati membri solo 2 risultano formulati dall’Italia. Si deve cominciare a ragionare dunque, non so se in questa commissione parlamentare o in un’altra, sul fatto che i parlamenti nazionali ora hanno un ruolo nel modificare o fermare le legislazioni in fieri. Questo elemento risponde in modo diretto alla questione del deficit democratico che è uno dei grandi problemi aperti nello stato d’animo dei popoli europei in questo momento. Terza considerazione importante sul trattato è il fatto che esso preveda la facoltà di recesso dall’Unione da parte dei paesi membri. Non so se questa facoltà verrà mai utilizzata e, ovviamente, mi auguro che non lo sia, ma in precedenza essa non esisteva ed è bene che invece essa sia prevista. Ovviamente non esiste la possibilità di esclusione di paesi membri da parte dell’Unione.

Vengo ora alle principali novità istituzionali. Esse sono le seguenti. Viene mantenuta l’idea di creare un Presidente stabile del Consiglio e viene distinto per la prima volta il Consiglio Europeo dal Consiglio. Il Consiglio Europeo è composto dai capi di stato di governo e diventa un organo separato che ha compiti diversi dai compiti legislativi del Consiglio. Il Consiglio Europeo ha il Presidente stabile eletto per due anni e mezzo. Personalmente ho sempre avuto dubbi su questa innovazione; ho sempre pensato che nella mia visione l’organo di governo dovrebbe essere la Commissione, elemento stabile che assicura la continuità della vita europea. Il Consiglio Europeo, che rappresenta una difesa degli stati nazionali, è un limite nei confronti del governo europeo perché sposta il baricentro politico dalla Commissione verso i Governi. Il trattato non esclude che , in un domani, venga nominato Presidente del Consiglio Europeo il Presidente della Commissione. Sarebbe questa una soluzione altamente auspicabile, ma non credo che essa abbia molte probabilità di realizzarsi: dubito che i Governi accetterebbero di accentrare questi due poteri in una sola figura presidenziale e dare alla Commissione un ruolo che sovrasti quello del Consiglio.
Secondo: nasce il Ministro degli Esteri. Faccio notare che la materia della politica estera è l’unica sulla quale è rimasto integralmente il principio dell’unanimità. Il Ministro degli Esteri dunque ha potere di rappresentanza nella misura in cui tutti i paesi sono unanimi e questo non rende particolarmente incisiva il suo ruolo.

Terzo: è cambiato il sistema di voto essendo stato introdotto il principio della doppia maggioranza. Con questo sistema una decisione è approvata quando si esprimano favorevolmente un numero di paesi non inferiore al 55% che rappresentino almeno il 65% della popolazione, in modo che le minoranze di blocco risultino meno forti.

Importante è anche l’accenno alla funzione dei Partiti. Se si vuole passare da un sistema confederale a un sistema federale dovremmo sapere che cos’è la democrazia europea, cioè avremmo bisogno che questo Presidente del Consiglio Europeo non fosse indicato dal consiglio ma eletto, o che fosse eletto il Presidente della Commissione, cioè ci vorrebbe qualcosa che rendesse i cittadini dell’Unione partecipi del governo europeo.

Interessante è lo sforzo che c’è nel trattato all’art. 2b di elencare con chiarezza i compiti dove l’UE ha competenze esclusive, quelli dove c’è una competenza concorrente con gli stati nazionali e quello dove c’è un compito di coordinamento. Questo è un elemento di chiarezza che non era presente nei trattati precedenti.

In sostanza, le modificazioni e le novità istituzionali sono molte e nel complesso positive – una ragione in più per augurarsi l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. E’ ovviamente difficile, dopo il No irlandese, che ciò possa avvenire alla data originariamente prevista del primo gennaio 2009. Ma sarebbe contrario all’interesse per il buon funzionamento dell’Europa se si dovesse, ancora una volta, ricominciare da capo.



3 - Considerazioni politiche all’indomani del voto negativo dell’Irlanda

Desidero fare una considerazione politica di fondo. La crisi dell’Europa, nella quale oggettivamente ci troviamo, consiste nel fatto che i cittadini dei nostri paesi sentono che enormi poteri sono nelle mani di Bruxelles e di Francoforte (Commissione Europea, Banca Centrale Europea). Non hanno però la sensazione di potere controllare queste istituzioni ed esercitare su di esse lo stesso potere di cambiamento che essi hanno nei confronti dei Governi nazionali e locali dei propri paesi. Essi hanno la percezione di poter influire sul governo nazionale e locale, perché ciclicamente si va a votare e si può votare lo schieramento che si preferisce. Così non avviene per il governo europeo. Infatti se noi oggi siamo scontenti del Presidente della Commissione Europea non possiamo incidere attraverso un voto diretto e il modo indiretto di intervenire, attraverso il voto ai nostri governi nazionali, non assicura affatto la nostra influenza. Questa è, a mio giudizio, la crisi dell’Europa. E’ una crisi molto profonda che imporrà di muovere dalla condizione in cui siamo oggi. Ma muovere in quale direzione? Si può risolvere la crisi riducendo i poteri dell’Europa? O si deve creare una base democratica a questi organismi europei? Ci sono le condizioni che prevedano la nascita di un sistema europeo con Partiti che votino per il Presidente della Commissione Europea o per il presidente del Consiglio Europeo? Oggi tutto questo appare assai difficile. In questo si riassume la crisi dell’Europa.

Quanto alle conclusioni più pratiche: che succede del Trattato di Lisbona?
Dobbiamo sicuramente approvarlo. Primo perché fa un passo in avanti anche se forse non sufficiente. Le riserve possono riguardare ciò che non c’è ma non ciò che c’è. La situazione si può sbloccare? Personalmente non vedo facile il ritorno alle urne degli irlandesi. Bisognerà avere molta pazienza e aspettare un po’ di tempo. Il fatto che non si introducano subito queste novità non è una tragedia; l’UE funziona oggi con le regole vecchie e non mi risulta che nessuna grande questione non sia stata affrontata perché le regole sono così come sono. Preoccupazione legittima è invece quella di cercare di farlo entrare in vigore con la Repubblica Ceca, la Polonia e l’Irlanda a completare il processo di ratifica senza nessuna forzatura che potrebbe peggiorare le cose.